24 sierpnia 2021
- Wg ZNP, niniejszy projekt ma na celu wprowadzenie instytucji pozaprawnego i pozamerytorycznego wywierania nacisku na działania podejmowane w ramach czynności zarządczych przez dyrektora szkoły.
- W uzasadnieniu podnosi się, że „należy bowiem podjąć niezwłoczne działania legislacyjne zmierzające do zlikwidowania luki prawnej powodującej bezkarność ww. osób, które kierując placówką i odpowiadając za opiekę nad dziećmi, nie realizują prawidłowo swoich obowiązków, działając na szkodę małoletnich”.
- Takie uzasadnienie nosi wszelkie znamiona potwarzy, zniesławienia i naruszenia godności zawodu nauczyciela.
- OPINIA ZNP
- Warszawa, 8 lipca 2021 r.
- Szanowny Pan Michał Wójcik
- Minister – członek Rady Ministrów
- Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
- Związek Nauczycielstwa Polskiego przesyła opinię w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw(projekt z dnia 15.06.2021 r.) – dalej projekt.u.p.o.
- Projekt nowelizacji wprowadza m.in. do ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn.zm.) – dalej u.p.o., normy karne w odniesieniu do osób pełniących funkcje kierownicze w szkole. Penalizacji podlega niedopełnienie lub przekroczenie uprawnień oraz wersja kwalifikowana odpowiedzialności, dotycząca skutków ww. przestępstwa w odniesieniu do zdrowia i życia uczniów.
- Wprowadzenie norm karnych na gruncie ustaw wskazanych w treści nowelizacji jest sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji, a także stanowi nieuprawnioną ingerencję w dotychczasowe zasady polskiego systemu oświaty, opartego na autonomii szkół i decentralizacji wykonywania zadań publicznych.
- Zasady prawidłowej legislacji określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej”(tekst jedn.Dz.U. z 2016 r. poz. 283 z późn.zm.) – dalej r.z.t.p., a w zasadzie załącznik do ww. rozporządzenia
- Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 zał. r.z.t.p. ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach. Ponadto w myśl § 28 zał. r.z.t.p. przepisy karne zamieszcza się tylko w przypadku, gdy naruszenie przepisów ustawy nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów Kodeksu karnego, Kodeksu karnego skarbowegolub Kodeksu wykroczeń, a czyn wymagający zagrożenia karą jest związany tylko z treścią tej ustawy.
- W nauce prawa podnosi się, że przepis ustawy, którego treść została powtórzona w innej ustawie, obowiązuje, a zatem tworzenie kolejnego przepisu tej samej rangi i tej samej treści byłoby sprzeczne z założeniem spójności systemu prawa. Można wyobrazić sobie np. zmianę lub uchylenie jednego z takich przepisów przy pozostawieniu innego (lub innych) w dotychczasowym brzmieniu. Osiągnięcie stanu prawnego, w którym występowałyby takie sytuacje, należałoby uznać za niedopuszczalne i wysoce szkodliwe, gdyż prowadzące do dysharmonii systemu prawa (P. Bielski [w:] T. Bąkowski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J.K. Warylewski, G. Wierczyński, P. Bielski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2003, Załącznik § 4).
- Jeżeli istnieje już regulacja kodeksowa wprowadzająca dany zakaz karny,jego powtórne (choćby bardziej szczegółowe) wprowadzenie jest zbędne. Regulacje kodeksowe celowo są formułowane w sposób ogólny. Dzięki temu rzadziej wymagają nowelizacji. Niezmienność zakazów karnych sprzyja utrwalaniu się świadomości ich istnienia i w ten sposób, eliminując spośród naruszeń prawa te, do których doszło w wyniku nieznajomości zakazów karnych, przyczynia się do ich przestrzegania. Współcześnie podkreśla się, że tendencja do szczegółowej regulacji każdego ze zjawisk, z jakimi można się spotkać w życiu, narusza ogólną koncepcję polskiego prawa i zamiast do uproszczenia systemu tego prawa prowadzi do jego komplikowania, a to oznacza, że tworzenie w ustawach szczególnych nowych typów przestępstw, mimo że przepisy kodeksowe już penalizują naruszenia przepisów zawartych w tych ustawach, jest nie tylko zbędne, ale i szkodliwe (G.Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie “Zasad techniki prawodawczej” [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, Załącznik § 28).
- Zakaz ten znajduje swoje uzasadnienie w postulatach spójności i przejrzystości systemu prawa. Powtórzenia są normatywnie zbędne, ponieważ przepis powtarzany posiada moc obowiązującą niezależnie od zamieszczenia go w kolejnej ustawie. Mogłoby doprowadzić do stosowania ustawy w sposób sprzeczny z zamiarem ustawodawcy. Wreszcie stosowanie powtórzeń jest obarczone ryzykiem błędu powstałego wskutek niedokładności czy przypadkowej modyfikacji wpływającej na ostateczny sens przepisu (M.M.Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 28).
- Powyższe uwagi mają zastosowanie do omawianego projektu nowelizacji w zakresie art. 231 § 1 i 3 oraz art. 160 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 z późn.zm.) – dalej k.k. Zgodnie z treścią art. 231 § 1 k.k. funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego – podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. W myśl art. 231 § 3. k.k. jeżeli sprawca czynu określonego w § 1 działa nieumyślnie i wyrządza istotną szkodę – podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Z kolei na podstawie art. 160 § 1 i 2 k.k. kto naraża człowieka na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu jeżeli ciąży na nim obowiązek opieki nad osobą narażoną na niebezpieczeństwo – podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Należy zauważyć, że dyspozycja i zagrożenie sankcją karna ww. norm Kodeksu karnego i przepisów karnych wprowadzonych w treści niniejszego projektu są identyczne.
- Podnieść należy, że funkcja opiekuńcza szkoły jest jej podstawową funkcją. Nauczyciele, w tym nauczyciele-dyrektorzy, podlegają odpowiedzialności karnej na zasadach ogólnych z tytułu zaniechania prawidłowej opieki.
- Obowiązek sprawowania opieki i nadzoru oraz zapewnienia bezpieczeństwa ze strony szkoły dotyczy uczniów powierzonych funkcjonariuszom szkoły lub szkole jako całości. Obowiązek ten zachodzi więc w sytuacji, gdy uczniowie danej szkoły pozostają w dyspozycji nauczycieli lub administracji szkolnej, podczas lekcji, przerw międzylekcyjnych i innych zajęć zleconych przez szkołę (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1974 r., II CR 643/73, OSP 1974/10/202). Do podstawowych obowiązków administracji szkolnej należy zapewnienie bezpieczeństwa młodzieży szkolnej w czasie jej przebywania w szkole (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1974 r., II CR 482/73, OSNCP 1975, nr 2, poz. 26).
- Nie ma więc żadnych podstaw do tego, aby wprowadzać odrębną odpowiedzialność karną np. w ustawie Prawo oświatowe, dla wyselekcjonowanej grupy podmiotów, ze względu na to, że podmioty te objęte są odpowiedzialnością karną, określoną w Kodeksie karnym.
- Zaniedbania w zakresie prawidłowego sprawowania opieki są sankcjonowane w art. 160 § 1 i 2 k.k. i obejmują swoim działaniem także nauczycieli i dyrektorów szkół. Nie ma więc żadnego uzasadnienia normatywnego dla konieczności wprowadzenia do treści ustawy Prawo oświatowe art. 188a projekt.u.p.o..
- Odnośnie art. 231 k.k. i norm karnych z niniejszej nowelizacji należy zauważyć, że w zakresie podmiotowym istotnie nie występuje pełna zbieżność normatywna z projektowaną treścią art. 188a, gdyż na gruncie orzeczniczym nauczyciele pełniący funkcje kierownicze nie są uznawani za funkcjonariuszy publicznych, objętych działaniem art. 231 k.k.
- Natomiast nie oznacza to braku odpowiedzialności nauczycieli-dyrektorów z tytułu wadliwego sprawowania opieki nad uczniami, oraz kwalifikowanej odpowiedzialności karnej w sytuacji wystąpienia skutku w postaci narażenia zdrowia lub życia uczniów. Taka odpowiedzialność nadal zachodzi na podstawie art. 160 § 1 i 2 k.k.
- Natomiast wprowadzenie do ustawy Prawo oświatowe normy w postaci art. 188a ust. 1 projekt.u.p.o. ma na celu wprowadzenie odpowiedzialności nacechowanej subiektywną i wartościującą oceną działań dyrektora – w oderwaniu od zobiektywizowanych instrumentów prawnych.
- Na takie niebezpieczeństwo zwrócił uwagę Sąd Okręgowy w Olsztynie w wyroku z 2 lipca 2018 r., VII Ka 342/18 (LEX nr 2555864) stwierdzając, że art. 231 k.k. może być używany w sposób instrumentalny, gdy nie można postawić dyrektorowi innych zarzutów karnych. Sąd Okręgowy w wyroku uniewinniającym dyrektora szkoły podniósł, że analiza stawianych zarzutów dowodziła, że tak od strony przedmiotowej, jak i podmiotowej, nie można było czynów zarzucanych oskarżonym zakwalifikować na innej podstawie prawnej niż tylko na podstawie art. 231 k.k.
- Istnieje więc poważnie niebezpieczeństwo podobnie instrumentalnego wykorzystywania art. 188a ust. 1 projekt. u.p.o. do pociągania do odpowiedzialności karnej dyrektorów, którzy nie będą wystarczająco podlegli zewnętrznym wytycznym odnośnie ich działań.
- Należy w tym miejscu powtórzyć – nie oznacza to bezkarności dyrektorów szkół, którzy ponoszą odpowiedzialność karną na zasadach określonych w Kodeksie karnym, w tym także w zakresie zaniedbań w zakresie wykonywania funkcji opiekuńczej przez szkoły.
- W tym miejscu należy zauważyć także, że dyrektorzy szkół podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej na zasadach ogólnych określonych w art. 75 – 85z ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2215 z późn.zm.).
- Ponadto dyrektorzy szkół mogą być odwołani z funkcji kierowniczej bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 z późn.zm.) np. w sytuacji negatywnej oceny pracy negatywnej oceny wykonywania zadań kierowniczych, złożenia wniosku o odwołanie przez kuratora oświaty czy też w tzw. przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.
- To wszystko prowadzi do wniosku, że niniejszy projekt ma na celu wprowadzenie instytucji pozaprawnego i pozamerytorycznego wywierania nacisku na działania podejmowane w ramach czynności zarządczych przez dyrektora szkoły.
- W uzasadnieniu podnosi się, że „należy bowiem podjąć niezwłoczne działania legislacyjne zmierzające do zlikwidowania luki prawnej powodującej bezkarność ww. osób, które kierując placówką i odpowiadając za opiekę nad dziećmi, nie realizują prawidłowo swoich obowiązków, działając na szkodę małoletnich”.
- Takie uzasadnienie nosi wszelkie znamiona potwarzy, zniesławienia i naruszenia godności zawodu nauczyciela.
- Z uzasadnienia wynika teza, jakoby bezkarność dyrektorów szkół była nagminna, naruszenia zasad opieki powszechne, a ww. zaniedbania były ignorowane przez organy prowadzące, przez kuratorów i prokuraturę. Taka teza nie dość, że nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości, to także jest po prostu nieprawdziwa i krzywdząca.
- Nie zostały wskazane przypadki naruszenia prawa, które uzasadniałyby wprowadzenie zmian, nie jest znana także skala zjawiska. Z doniesień medialnych cytujących wypowiedzi Ministra Edukacji i Nauki wynika, że przedmiotowa nowelizacja może być związana z dążeniem do zideologizowania światopoglądowego szkół i nie ma nic wspólnego z wprowadzeniem lepszych standardów funkcjonowania oświaty.
- Na marginesie mówiąc wprowadzanie norm karnych do ustawy organizacyjnej, jaką jest ustawa Prawo oświatowe, również wskazuje, że projektodawca miał na celu wprowadzenie instrumentów dyscyplinujących („mrożących”), odbierających oświacie autonomię i będących w sprzeczności z zasadą decentralizacji wykonywania zadań państwa.
- Z poważaniem,
- Wiceprezes ZG ZNP
- Krzysztof Baszczyński
